一、PPP的背景、發(fā)展現(xiàn)狀和對咨詢服務(wù)的需求

黨的十八大三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參予城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，2014年以來，國家從頂層設(shè)計、PPP工作機構(gòu)組建、項目庫建設(shè)、信息平臺搭建、國家示范項目遴選等多方面、多層次大力推廣和運用政府和社會資本(PPP)合作模式，轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品供給機制、引入市場競爭激勵相容機制、拓寬基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)領(lǐng)域投融資體制創(chuàng)新。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投資和運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率有效緩解了我國傳統(tǒng)投融資模式下融資平臺債務(wù)高、公共供給效率低、民間資本進入難的問題，PPP是惠民生、促改革、穩(wěn)增長、防風險的重要措施。原財政部部長樓繼偉認為推廣使用PPP模式不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機制變革”。

自2014年起PPP項目的數(shù)量在全國呈現(xiàn)爆發(fā)式的高速增長，依據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫2017年第一季度的統(tǒng)計，按照財政部相關(guān)要求審核入庫項目共計12287個，累計投資額達到14.6萬億元，其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。鑒于PPP項目涉及合作周期長、合作內(nèi)容多、操作流程復(fù)雜、專業(yè)性強等特點，國家從政策文件層面允許地方政府及其授權(quán)實施機構(gòu)、財政部門等引入第三方中介機構(gòu)提供PPP咨詢服務(wù)，面對數(shù)額龐大而急速增長的PPP項目咨詢服務(wù)市場，PPP，為造價咨詢公司提供了廣闊的市場，成為其轉(zhuǎn)型升級、拓展咨詢服務(wù)空間的藍海。

從政策層面梳理，截止目前，允許引入第三方中介機構(gòu)的政策文件包括：

1.財政部《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕112號)三：(一)進一步完善實施方案，必要時可聘請專業(yè)機構(gòu)協(xié)助，確保示范項目操作規(guī)范……。

2.財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)第四條：財政部門應(yīng)本著社會主義市場經(jīng)濟基本原則，……積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會資本合作管理工作。

3.財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)第三條：PPP項目實施機構(gòu)可以委托政府采購代理機構(gòu)辦理PPP項目采購事宜……。

4.國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)：五、提升專業(yè)能力。加強引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機構(gòu)在PPP項目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學(xué)性、項目管理的專業(yè)性以及項目實施效率。

績效評價。……鼓勵推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進行綜合評價……。項目實施結(jié)束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進行后評價，評價結(jié)果作為完善PPP模式制度體系的參考依據(jù)。

5.財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)第七條：財政部門(或PPP中心)應(yīng)當會同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項目財政承受能力論證工作。必要時可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機構(gòu)協(xié)助。

6.國家發(fā)改委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》　(2015年第25號令)第十一條：項目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。第五十條：實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構(gòu)進行調(diào)解……。

7.財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)：

四、組織實施：(二)定期組織推介。對擬采用PPP模式的市政公用項目，由當?shù)刈》砍青l(xiāng)建設(shè)(市政公用)、財政部門組織編制或委托第三方機構(gòu)編制實施方案。

8.財政部《PPP物有所值評價指引(試行)(財金〔2015〕167號)第七條：財政部門(或PPP中心)應(yīng)會同行業(yè)主管部門共同做好物有所值評價工作，并積極利用第三方專業(yè)機構(gòu)和專家力量。

9.財政部 環(huán)境保護部《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》(財建〔2015〕90號)：二、定期組織評選。對擬采用PPP模式的水污染防治項目，由當?shù)丨h(huán)境保護、財政部門組織編制或委托第三方機構(gòu)編制實施方案。

10.財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金〔2016〕92號)：第五條 ……存量項目實施方案的編制依據(jù)還應(yīng)包括存量公共資產(chǎn)建設(shè)、運營維護的歷史資料以及第三方出具的資產(chǎn)評估報告等。第六條 項目實施機構(gòu)可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業(yè)機構(gòu)，編制項目物有所值評價報告。受托專家或第三方專業(yè)機構(gòu)應(yīng)獨立、客觀、科學(xué)地進行項目評價、論證，并對報告內(nèi)容負責。第十條 ……項目實施機構(gòu)可以依法委托采購代理機構(gòu)辦理采購。第二十四條 ……每年一季度前，項目公司(或社會資本方)應(yīng)向行業(yè)主管部門和財政部門報送上一年度經(jīng)第三方審計的財務(wù)報告及項目建設(shè)運營成本說明材料……。第二十七條 各級財政部門應(yīng)當會同行業(yè)主管部門在PPP項目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績效目標，對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業(yè)機構(gòu)提出評價意見。

歸納以上政策文件，明確賦予了第三方專業(yè)機構(gòu)咨詢服務(wù)內(nèi)容包括：PPP項目篩選識別;PPP項目實施方案編寫、財政承受能力論證、物有所值評價;PPP項目采購代理;參與全生命周期監(jiān)管(全過程預(yù)算績效管理、質(zhì)量、成本管理、實施過程中績效評價、后評價);審計項目公司財務(wù)報告及項目建設(shè)運營成本;資產(chǎn)評估;后評價;PPP專業(yè)培訓(xùn);PPP合同糾紛調(diào)解。

作為工程造價咨詢公司在上述文件提到的咨詢服務(wù)中，除了審計項目公司財務(wù)報告及項目建設(shè)運營成本業(yè)務(wù)需要引入會計師事務(wù)所完成外，其他咨詢服務(wù)都可以不受資質(zhì)和專業(yè)限制承接，拓展了咨詢服務(wù)的范圍和內(nèi)容。

筆者注意到文件中沒有提到執(zhí)行階段建設(shè)期的全過程造價咨詢服務(wù)或全過程造價審計服務(wù)業(yè)務(wù)，此外，工程造價咨詢公司還可以應(yīng)PPP項目各方需求提供PPP項目管理咨詢、BIM全壽命周期咨詢、PPP項目投融資策劃等綜合性咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)。根據(jù)

財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金2014〕113號)PPP操作流程從項目識別、篩選到移交“五階段十九步驟”全壽命周期，工程造價咨詢公司可以利用政策文件的推動和市場需求，參與項目可研編制、論證和設(shè)計，參與項目前期決策管理和投資預(yù)算管理，實現(xiàn)咨詢服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈向前延伸。

在此，筆者結(jié)合目前已經(jīng)開展的PPP項目全過程造價咨詢服務(wù)，談?wù)劰こ淘靸r咨詢公司PPP項目全過程造價咨詢服務(wù)情況和引入BIM咨詢的建議。

二、工程造價咨詢公司PPP項目全過程造價咨詢服務(wù)

(一)PPP項目引入全過程造價咨詢服務(wù)的作用

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》(財金〔2015〕21號)文件“第十六條 運營補貼支出應(yīng)當根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。”項目建設(shè)成本是計算政府運營補貼支出的重要參數(shù)，PPP項目建設(shè)完成形成資產(chǎn)的價值認定直接影響到政府付費支出和社會資本方的投資回報的高低。從實務(wù)操作總結(jié)，PPP項目投資額越高對政府運營補貼支出的影響越大，控制PPP項目投資額，也就是建設(shè)成本(工程費用、工程建設(shè)其他費、預(yù)備費、建設(shè)期利息等)是最終確定政府付費支出的關(guān)鍵因素。從財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫2017年第一季度統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映，政府付費項目和可行性缺口補助項目合計占入庫項目總數(shù)和總投資額的60.7%和66.90%，意味著接近三分之二的PPP項目需要政府付費支出。因此，政府方在PPP項目執(zhí)行階段(建設(shè)期)引入工程造價公司開展PPP工程造價全過程咨詢服務(wù)或全過程跟蹤審計意義非常重大，關(guān)系到政府付費支出的準確性和合理性。

此外，建設(shè)成本也是社會資本方和項目公司最終確定收益回報關(guān)鍵因素，作為組建項目公司的社會資本方?jīng)Q策層(董事會或投委會)，也需要借助工程造價咨詢公司延伸自身投資決策管理不足，加強對PPP項目投資成本的管控、建設(shè)資金籌措管理和建設(shè)目標實現(xiàn)情況的分析和決策。作為項目公司決策層(董事會)或工程建設(shè)部門也需要借助工程造價咨詢公司加強PPP項目內(nèi)部投資管控、成本歸集和核算管理、建設(shè)目標實現(xiàn)情況分析和偏差管理等，為接受股東質(zhì)詢和外部審計、檢查做好工作。

(二)PPP模式下全過程造價咨詢切入時點和咨詢模式

PPP模式下，工程造價咨詢機構(gòu)切入時點和咨詢模式有三種：

一是從項目策劃決策階段進入至項目交工驗收移交運營之日止，工程造價咨詢機構(gòu)參與到項目規(guī)劃論證和決策階段，這種延伸到項目立項前期的造價咨詢模式，需要工程造價公司整合可研、設(shè)計方面的機構(gòu)和專業(yè)人才，委托方可以是政府方或社會資本方，但是如果是社會資本方委托，各階段咨詢成果需要按照基本建設(shè)程序經(jīng)過政府方相關(guān)部門審核(批)。

二是從項目規(guī)劃設(shè)計階段進入至項目交工驗收移交運營之日止，工程造價咨詢機構(gòu)參與到項目可研論證和方案優(yōu)化設(shè)計研究階段，這種造價咨詢模式，可以由工程造價公司獨立完成，委托方可以是政府方或社會資本方，但是如果是社會資本方委托，階段咨詢成果仍然需要按照基本建設(shè)程序經(jīng)過政府方相關(guān)部門審核(批)。

三是從項目開工建設(shè)進入至項目交工驗收移交運營之日止，工程造價咨詢機構(gòu)獨立完成建設(shè)期的過程跟蹤咨詢服務(wù)，委托方可以是政府方或社會資本方或項目公司，最終咨詢服務(wù)成果需要經(jīng)過政府審計部門審核認定。

(三)PPP模式下工程造價咨詢服務(wù)的目的和內(nèi)容

1.PPP項目全過程造價咨詢服務(wù)，針對項目投資形成、確定過程進行全程管理、控制，最終目的是為委托方確定交付資產(chǎn)價值和政府運營補貼支出提供造價咨詢依據(jù)。

在咨詢服務(wù)中，造價咨詢?nèi)藛T需要正確掌握投資認定與政府運營補貼支出的邏輯關(guān)系：

PPP項目交付資產(chǎn)價值=審定決算價×(1-優(yōu)惠下浮率)

審定決算價包括工程費、工程建設(shè)其他費、基本預(yù)備費和建設(shè)期利息，各項費用按PPP合同約定的計價規(guī)則計算，為竣工決算時由政府或其授權(quán)委托的第三方中介機構(gòu)審定的各單項工程的竣工決算價。

優(yōu)惠下浮率為中標社會投資方的投標報價下浮率。

政府運營補貼支出中可用性服務(wù)費確定公式：

項目社會資本方全部建設(shè)成本=(審定決算價-X1-X2)×(1-優(yōu)惠下浮率)

X1為政府股權(quán)出資額、政府無償投入資金部分、總投資中政府承擔的其他所有費用等;

X2為社會資本方原因發(fā)生建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、工期上的變動等原因，造成項目總投資增加，應(yīng)由社會資本方承擔的部分。

2.PPP模式下工程造價咨詢服務(wù)內(nèi)容和方法

工程造價咨詢機構(gòu)從合同簽訂、前期決策(如委托)、建設(shè)過程到竣工結(jié)(決)算提供全程的造價咨詢，具體內(nèi)容包括但不限于：按照委托方的要求進行設(shè)計概算的審核;按委托方的要求參加規(guī)劃立項階段可研論證、方案設(shè)計階段項目投資、工程造價的相關(guān)會議;編制或?qū)徍斯こ塘壳鍐渭皵r標價;審核工程經(jīng)濟簽證及新增綜合單價;參與工程各類經(jīng)濟合同的起草或?qū)徍?協(xié)助審核設(shè)計變更;審核工程計量、進度撥款及制定資金使用計劃;完成竣工結(jié)算審核等。

PPP模式工程造價咨詢服務(wù)需要按國家頒布的消耗量標準、工程量清單計價規(guī)范、取費模式和費率標準以及其他規(guī)范性文件，對清單綜合單價進行組價，并計取規(guī)費和稅金，考慮利潤及風險成本，最終形成清單全費用綜合單價，各清單綜合單價乘以工程量并累加后形成建安工程總價。

清單綜合單價=預(yù)算人材機價格+規(guī)費+利潤+稅金+風險費

建設(shè)過程中形成的工程計量及價款結(jié)算、進度款支付、合同價款調(diào)整等，除爭議部分適用PPP合同約定的處理方式外，其他階段性咨詢服務(wù)成果直接進入工程竣工結(jié)算。

(四)PPP模式下，全過程跟蹤審計不能替代全過程造價咨詢服務(wù)

全過程跟蹤審計是由政府審計部門委托的，外部獨立性的監(jiān)督控制活動。受政府審計機構(gòu)委托的工程造價公司和被審計單位(PPP項目實施機構(gòu)、社會資本方、項目公司)是一種審計行政法律關(guān)系，工程造價咨詢公司出具的跟蹤審計結(jié)果經(jīng)審計部門確認后對被審計單位產(chǎn)生法律效力。

造價咨詢服務(wù)是由PPP項目實施機構(gòu)或社會資本方或項目公司委托的內(nèi)部工程造價咨詢服務(wù)活動，是為了彌補委托方在PPP項目管理中投資控制的專業(yè)能力不足，及時有效地為委托方提供造價咨詢專業(yè)建議，以供管理實施和決策服務(wù)，是委托方全面項目管理的內(nèi)在重要組成部分。

政府審計部門委托的全過程跟蹤審計，不能替代委托方的全面項目管理，尤其是投資管理工作。PPP項目實施機構(gòu)或社會資本方或項目公司委托的全過程造價咨詢服務(wù)結(jié)果經(jīng)政府審計部門審核后可以作為政府審計結(jié)果予以確認，政府審計部門也可另行委托其他造價咨詢機構(gòu)開展PPP項目全過程跟蹤審計。

(五)充分關(guān)注PPP模式下，工程造價咨詢服務(wù)和傳統(tǒng)工程造價咨詢服務(wù)的不同，做好造價咨詢服務(wù)工作

PPP模式下，咨詢服務(wù)機構(gòu)不僅需要依據(jù)傳統(tǒng)工程造價咨詢服務(wù)的相關(guān)施工合同、文件、計價計量依據(jù)文件，更需要依據(jù)PPP實施方案、招投標文件、PPP合同等確定的計價規(guī)則、質(zhì)量標準、中標費率等。

PPP模式下，項目總投資的形成和確認對最終政府付費支出影響較大，因此，需要造價咨詢服務(wù)延伸計算PPP運營期每年付費支出中可用性服務(wù)費的確定，如運營中出現(xiàn)融資成本的變動，則需要調(diào)整可用性服務(wù)費金額。

按照誰委托為誰負責的原則，傳統(tǒng)工程造價咨詢服務(wù)的委托方是項目主管部門(也稱業(yè)主方、建設(shè)單位)。PPP模式下，工程造價咨詢服務(wù)的委托方除了項目主管部門，還可以是社會資本方或項目公司。

(六)在PPP項目工程造價咨服務(wù)中，工程造價咨詢公司需要處理好委托與咨詢服務(wù)間的關(guān)系

PPP項目中的各方關(guān)系與傳統(tǒng)項目中的各方關(guān)系明顯不同。在傳統(tǒng)項目中，建設(shè)方通常為政府部門、企事業(yè)單位，施工方為通過招標采購選取的中標單位。項目融資由建設(shè)方負責籌措。工程造價公司接受建設(shè)方委托對項目自立項至竣工結(jié)算(決)算，提供全過程造價咨詢，各方關(guān)系非常清晰明了。但是，在PPP項目中，項目投融資、建設(shè)、運營和移交的具體工作是由項目公司負責，項目公司是政府出資方代表與社會資本方共同成立，由社會資本方控股。政府出資方代表履行出資義務(wù)，在法律框架下不具有控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)。項目實施機構(gòu)(政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位)在政府授權(quán)范圍內(nèi)負責項目準備、項目采購、項目合同簽訂、項目監(jiān)管和移交等工作。根據(jù)目前很多項目通行的“二標并一標”的采購方式，如果中標社會資本方為獨立申請人，意味著PPP項目投融資、建設(shè)、運營和移交高度統(tǒng)一由一個獨立法人來完成。如果中標社會資本方為聯(lián)合體，則PPP項目投融資、建設(shè)、運營和移交工作可能由2個及以上獨立法人完成。針對PPP項目不同的情況，造價咨詢機構(gòu)要根據(jù)委托方的不同，處理好與各方之間的關(guān)系和咨詢服務(wù)的定位。比如針對政府授權(quán)項目實施機構(gòu)委托的造價咨詢服務(wù)，更偏重于對社會資本方投資及籌資到位情況、項目公司建設(shè)過程基本建設(shè)程序履行情況、建設(shè)資金籌集到位及使用情況、投資、進度、質(zhì)量目標實現(xiàn)情況等方面的監(jiān)管。針對社會資本方委托的造價咨詢服務(wù)，更偏重于對政府方承諾資金到位情況、項目公司建設(shè)期制度建設(shè)及執(zhí)行情況、建設(shè)資金使用情況、投資、進度、質(zhì)量目標是否偏離提供咨詢。針對項目公司委托的造價咨詢服務(wù)，更偏重于內(nèi)部協(xié)助完成內(nèi)部制度建立、執(zhí)行和風險控制檢查、建設(shè)資金籌集、使用和核算的合規(guī)性檢查、投融資計劃分析、投資、進度、質(zhì)量階段性目標及總體目標控制等等。

但是，即使做了上述分析，筆者認為，過程造價咨詢公司無論接受誰委托，都需要運用專業(yè)技術(shù)知識，為委托方提供PPP項目全過程、全方位的造價咨詢。通過開展全程的工程造價監(jiān)督和管理，確認工程決策、設(shè)計、預(yù)算、招標合同、施工過程、竣工結(jié)算等階段的工程造價，確保PPP項目投資(交付資產(chǎn)價值)認定的準確性和合理性，工程價款使用的合理性，最大限度的發(fā)揮PPP項目工程投資效益。

三、PPP項目工程造價咨詢服務(wù)引入BIM技術(shù)聯(lián)合開展咨詢服務(wù)能夠真正實現(xiàn)PPP項目全壽命周期動態(tài)管理和咨詢服務(wù)

BIM的概念最先由歐特克(AUTODESK)軟件公司在2002年提出，其全稱是Building Information Modeling，中文為“建筑信息模型”。美國國家BIM標準將BIM定義為：“BIM是一個共享的知識資源，是一個分享有關(guān)這個設(shè)施的信息，為該設(shè)施從概念到拆除的全生命周期中的所有決策提供可靠依據(jù)的過程;在項目不同階段，不同利益相關(guān)方通過在BIM中插入、提取、更新和修改信息，以支持和反映其各自職責的協(xié)同作業(yè)”。PPP項目工程造價咨詢服務(wù)引入BIM技術(shù)，是兩者的天然屬性決定，PPP項目需要將投融建管集成在全壽命周期考慮，而BIM以三維數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)，集成了建筑工程項目各種相關(guān)信息的工程數(shù)據(jù)模型，可以為工程造價咨詢服務(wù)提供協(xié)調(diào)的、內(nèi)部保持一致的、并可進行運算分析的信息，最終建設(shè)期形成信息和數(shù)據(jù)可為PPP項目運營期使用，PPP運營期數(shù)據(jù)也為項目移交提供信息和數(shù)據(jù)，即BIM模型及其集成的信息隨著PPP項目生命周期進程匯集不同階段的信息和數(shù)據(jù)滿足PPP項目各方各個階段所需要的信息。PPP和BIM兩者生命周期重合。

隨著住建部密集出臺推動BIM技術(shù)運用于工程建設(shè)領(lǐng)域政策的出臺和目前算量軟件運用BIM技術(shù)的發(fā)展，工程造價咨詢單位可以快速準確的建立三維施工模型(3D)，再加上時間、費用則形成了建設(shè)施工過程中的PPP項目5D模型。實現(xiàn)了建設(shè)成本的動態(tài)管理，并且能夠及時準確的劃分施工完成工程量及產(chǎn)值，為進度款支付提供了及時準確的依據(jù)。由于引入BIM技術(shù)出現(xiàn)的咨詢費可以通過優(yōu)化設(shè)計、參與項目管理，節(jié)約的投資中支付，不會額外增加委托方的支出，因此，PPP項目工程造價咨詢服務(wù)領(lǐng)域引入BIM技術(shù)聯(lián)合開展咨詢服務(wù)，最終BIM模型及其在PPP項目前期和建設(shè)期集成的信息將為PPP項目運營期資產(chǎn)管理和移交階段性能測試和資產(chǎn)清查、移交提供便捷、可靠的信息，真正實現(xiàn)PPP項目全壽命周期動態(tài)管理和咨詢服務(wù)。