一、監(jiān)理單位轉(zhuǎn)型升級的方向

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017年7月7日下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》（建市[2017]145號），該意見中的主要任務(wù)之一是引導(dǎo)監(jiān)理單位服務(wù)主體多元化。文件中提出：“鼓勵支持監(jiān)理企業(yè)為建設(shè)單位做好委托服務(wù)的同時，進(jìn)一步拓展服務(wù)主體范圍，積極為市場各方主體提供專業(yè)化服務(wù)。適應(yīng)政府加強(qiáng)工程質(zhì)量安全管理的工作要求，按照政府購買社會服務(wù)的方式，接受政府質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的委托，對工程項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部位進(jìn)行工程質(zhì)量安全檢查。適應(yīng)推行工程質(zhì)量保險制度要求，接受保險機(jī)構(gòu)的委托，開展施工過程中風(fēng)險分析評估、質(zhì)量安全檢查等工作。”

廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2018年2月2日下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實〈住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見〉的實施意見》，文件中明確提出：“鼓勵以政府購買社會服務(wù)的方式，委托監(jiān)理企業(yè)協(xié)助質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對工程項目進(jìn)行工程質(zhì)量安全監(jiān)督。”

二、政府購買第三方服務(wù)的需求

2.1政府向社會購買服務(wù)的總體形勢

2013年9月，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于政府向社會購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》拉開了國家立足“頂層設(shè)計”、推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的序幕；2014年，民政部、財政部發(fā)布《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》，政府購買服務(wù)工作進(jìn)入全面推進(jìn)的繁榮發(fā)展期，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均已出臺省一級或直轄市區(qū)一級政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見，政府購買服務(wù)被廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域的公共服務(wù)供給制度安排之中；2015年1月，財政部發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，為工作的順利和有序開展提供制度保障。

2.2政府向社會購買服務(wù)的總體形勢

建筑業(yè)在我國各行業(yè)中屬于高危行業(yè)，每年都有大量的建筑安全事故發(fā)生并造成了惡劣的后果，如人身傷亡、財產(chǎn)損失。隨著工程項目向著大型化、復(fù)雜化的方向發(fā)展，施工過程中的安全隱患也在不斷增加，而一旦發(fā)生安全事故，后果將非常嚴(yán)重。

在國家大力推行政府向社會力量購買服務(wù)的形勢下，建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管也可以引入政府購買，推行政府購買服務(wù)，解決在監(jiān)管過程中人員和技術(shù)力量不足的問題。政府購買服務(wù)按照一定方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。同時引入競爭機(jī)制，通過政府購買公開招標(biāo)，以合同、委托等方式向社會購買。

面向政府購買服務(wù)的建設(shè)工程第三方檢查的實踐意義在于：

（1）檢查權(quán)與處罰權(quán)分離。政府監(jiān)管過程中，主管部門可以對建設(shè)工程進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰。檢查權(quán)要求權(quán)利主體具有較高水平專業(yè)知識技能，行政處罰權(quán)則要求權(quán)利主體依法行政。主管部門購買第三方檢查服務(wù)，即將其“檢查權(quán)”部分權(quán)利委托給相應(yīng)的專業(yè)公司和專家團(tuán)隊，發(fā)揮其技術(shù)性優(yōu)勢，兩方配合，各盡其職。

（2）增強(qiáng)檢查專業(yè)化。政府購買建設(shè)工程第三方檢查服務(wù)，引入專業(yè)化工程咨詢單位，設(shè)置“專家組”從事具體工作，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，以彌補(bǔ)政府監(jiān)管部門在專業(yè)技術(shù)上的不足，保證檢查結(jié)果具體、真實，具有參考性。

（3）推進(jìn)行政體制改革。在“全面深化改革”的大背景下，十八屆三中全會明確提出了深化行政體制改革的方向，要求轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。在全面推行政府購買服務(wù)的環(huán)境中，提出購買建設(shè)工程第三方檢查服務(wù)理念，不僅是大改革之下的一小步，也符合行政改革的“簡政放權(quán)”思想。

2.3政府購買第三方服務(wù)的需求

第三方檢查是近年來工程咨詢行業(yè)拓展的新型服務(wù)鄰域，其相關(guān)研究文獻(xiàn)較少，有文章將其概括為大型房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)公司總部為便于對各地區(qū)公司項目總體施工質(zhì)量、安全情況、施工進(jìn)度等進(jìn)行考察，為保證其公正性和科學(xué)性而需要工程咨詢公司提供的一項工程服務(wù)。目前第三方檢查主要被一些大型房產(chǎn)公司采用，如萬科、華潤、金地、中海等，檢查范圍也多局限在施工階段的質(zhì)量安全檢查，但隨著建設(shè)工程行業(yè)的不斷發(fā)展和項目管理理論的完善，其檢查業(yè)務(wù)和應(yīng)用范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大。

近年來，深圳市政府購買第三方服務(wù)需求旺盛，深圳市住建局、深圳市及各區(qū)質(zhì)安站等建設(shè)行政主管部門，深圳市前海合作區(qū)管理局、深圳市建筑工務(wù)署及各區(qū)建筑工務(wù)局、各區(qū)街道辦等政府事業(yè)單位相繼開展第三方質(zhì)量安全巡查服務(wù)。

監(jiān)理企業(yè)作為獨立于建設(shè)單位和施工單位的第三方監(jiān)管單位，常年奮戰(zhàn)在建設(shè)工程施工監(jiān)管第一線，在工程質(zhì)量和安全監(jiān)管方面有充足的人力資源和技術(shù)儲備，隨著政府購買第三方服務(wù)需求的不斷增大，給監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來了機(jī)遇。

三、監(jiān)理企業(yè)參與政府購買建設(shè)工程第三方檢查服務(wù)實踐

前述章節(jié)中對政府購買建設(shè)工程第三方檢查服務(wù)相關(guān)過程和需求，以及監(jiān)理企業(yè)參與政府購買第三方檢查服務(wù)進(jìn)行了闡述，在此基礎(chǔ)上，本章節(jié)結(jié)合具體的項目實踐，以深圳市某區(qū)建設(shè)工程施工安全專業(yè)第三方巡查服務(wù)項目為例，詳細(xì)介紹此次購買第三方檢查服務(wù)的工作模式與機(jī)制特點，并在此基礎(chǔ)上對現(xiàn)有的第三方檢查服務(wù)運行模式進(jìn)行分析，探索改進(jìn)方向、提出改進(jìn)意見。

3.1第三方檢查服務(wù)概述

3.1.1項目背景

深圳市某區(qū)區(qū)域中A、B、C三個片區(qū)，區(qū)質(zhì)安站監(jiān)管在建工程項目約170多個，其中房建工程約90多個，市政及其他工程約80多個，該區(qū)項目具有分布范圍廣、項目數(shù)量多、工程類型雜等特點，區(qū)質(zhì)安站人員力量不足，很難兼顧所有在建項目，日常監(jiān)督檢查過程中難免疏漏一些較大安全隱患，因此，區(qū)住建局決定購買社會第三方專業(yè)單位，進(jìn)行建設(shè)工程施工安全第三方巡查，以彌補(bǔ)質(zhì)安站的力量不足問題。

本次第三方巡查服務(wù)通過公開招標(biāo)，按A、B、C三個片區(qū)劃分為三個標(biāo)段，招標(biāo)確定了三家第三方巡查單位，每個中標(biāo)單位全年內(nèi)須按標(biāo)段對該區(qū)監(jiān)管所有在建項目進(jìn)行6輪次全面檢查，每次所有標(biāo)段全范圍檢查結(jié)束后，各中標(biāo)單位檢查范圍進(jìn)行輪換交叉檢查。

由于該項目招標(biāo)文件中對投標(biāo)人企業(yè)資質(zhì)要求是“同時具有房屋建筑工程監(jiān)理甲級資質(zhì)與市政公用工程監(jiān)理甲級資質(zhì)或者具有工程監(jiān)理綜合資質(zhì)”，因此，三家中標(biāo)單位均為監(jiān)理企業(yè)。

3.1.2項目服務(wù)范圍

該項目服務(wù)范圍為：根據(jù)深圳市某區(qū)建設(shè)工程施工安全專項檢查服務(wù)項目的內(nèi)容和要求，對區(qū)質(zhì)安站監(jiān)管所有建設(shè)工程的所有施工安全及文明施工相關(guān)項目，在實施過程中的安全情況進(jìn)行檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果，出具符合國家、省、市及行業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的檢查報告，并針對不合格項目提出整改意見。

3.1.3第三方巡查工作內(nèi)容

第三方巡查工作內(nèi)容為：由檢查組對施工過程中的各分部分項工程、安全文明施工、安全生產(chǎn)管理資料以及建設(shè)、施工、監(jiān)理單位履職情況等進(jìn)行專業(yè)檢查。

3.2巡查的依據(jù)

3.2.1國家、地方及行業(yè)相關(guān)安全的規(guī)范文件

如:《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》（JGJ59-2011）等。

3.2.2深圳市某區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定。

3.2.3近幾年第三方安全檢查積累的房建及市政的相關(guān)經(jīng)驗、制度和優(yōu)秀做法。

3.2.4行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀工藝、成熟做法、第三方安全檢查成果考核應(yīng)用等。

3.3第三方巡查的實施情況

以下就其中一家監(jiān)理企業(yè)第三方巡查實施情況進(jìn)行分析：

3.3.1第三方巡查準(zhǔn)備

第三方巡查單位與政府購買服務(wù)委托方簽訂合同后，立即開展如下準(zhǔn)備工作：

3.3.1.1組建由巡查項目負(fù)責(zé)人牽頭，下設(shè)兩個巡查組的第三方巡查團(tuán)隊（如圖），并明確巡查人員職責(zé)分工。

巡查組負(fù)責(zé)人由監(jiān)理企業(yè)（第三方巡查單位）具有豐富監(jiān)理工作經(jīng)驗的副總工擔(dān)任，兩位巡查組組長均為多年從事施工和監(jiān)理工作的資深總監(jiān)，各位巡查員也是多年從事監(jiān)理工作的專業(yè)人員。

3.3.1.2巡查團(tuán)隊與委托方對接，明確第三方巡查委托需求，掌握片區(qū)項目信息，提出需委托方協(xié)調(diào)事宜。

3.3.1.3編制第三方巡查實施方案和巡查總體計劃，交委托方審批。

3.3.1.4落實辦公場所，配備第三方巡查辦公設(shè)施、儀器設(shè)備和交通工具。

3.3.1.5巡查實施前業(yè)務(wù)培訓(xùn)，巡查人員與企業(yè)簽訂廉政協(xié)議。

3.3.1.6委托方統(tǒng)一定制巡查人員安全帽和工作牌。

3.3.1.7委托方向所有監(jiān)管項目發(fā)出第三方巡查啟動通知。

3.3.2第三方巡查實施

3.3.2.1第三方巡查團(tuán)隊根據(jù)巡查總體計劃細(xì)化每周巡查計劃，兩個巡查組分別按計劃組織巡查。

3.3.2.2一般每個巡查組一天檢查兩個項目，采取飛行檢查的模式，巡查組到達(dá)項目之前，僅提前半個小時通知受檢項目總監(jiān)或者項目經(jīng)理做好迎檢準(zhǔn)備。

3.3.2.3到達(dá)項目后先召集受檢項目參建各方主要負(fù)責(zé)人召開巡查前工作會議，參建單位介紹項目情況，巡查組通告巡查步驟、要求和分工，并強(qiáng)調(diào)廉政紀(jì)律。

3.3.2.4會后巡查人員按分工進(jìn)行現(xiàn)場實體和資料檢查，形成書面評分和檢查意見，并在檢查過程實時留存影像資料。

3.3.2.5檢查后召集巡查總結(jié)會議，各巡查人員分別通報檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，將安全隱患問題分類匯總，填寫在《第三方檢查記錄本》上，并由施工、監(jiān)理單位簽字確認(rèn)。

3.3.2.6對于現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的安全和文明施工隱患和違法違規(guī)行為，檢查組及時向委托方書面匯報，并提出整改意見。由委托方督促建設(shè)、施工、監(jiān)理單位進(jìn)行整改，整改閉合后，建設(shè)、施工、監(jiān)理單位將由三方批準(zhǔn)的整改報告提交給委托方。巡查單位根據(jù)委托方要求進(jìn)行復(fù)檢，至合格為止。

3.3.3第三方巡查成果

3.3.3.1建立一整套第三方巡查評分標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。

3.3.3.2當(dāng)天巡查結(jié)束后，兩個巡查組分別針對每個檢查項目逐個出具檢查情況報告。

3.3.3.3檢查時間超過一周的，要向委托方提供《安全專項檢查周報》。

3.3.3.4每個月針對檢查內(nèi)容出具一個月度分析報告。

3.3.3.5每輪次檢查結(jié)束，對結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，出具結(jié)果分析報告。

3.4巡查總結(jié)分析

第三方巡查單位經(jīng)過一輪檢查后，總結(jié)檢查情況如下：

3.4.1巡查組織情況總結(jié)

3.4.1.1本輪巡查歷時兩個月，共檢查68個項目，兩個巡查組各檢查34項次。

3.4.1.2派出固定巡查人員六人，巡查專車2臺，因固定巡查人員病休或者事假，啟用輪換人員檢查8項次，輪換率11.8%。

3.4.1.3巡查過程中形成《第三方檢查記錄》68份，第三方安全檢查評分表68份，發(fā)出重大安全隱患整改通知2份，運用檢查報告系統(tǒng)APP軟件形成檢查情況報告68份。

3.4.1.4提交巡查周報6份，巡查月報2份，巡查結(jié)果分析報告1份。

3.4.2巡查項目情況總結(jié)

3.4.2.1本輪檢查的68個項目中，形象進(jìn)度30%以下的有11個，30%～80%的有36個，80%以上的有21個，其中房建工程39個，市政工程21個，其他工程8個。

3.4.2.2本輪對68個項目進(jìn)行了評分，檢查評分優(yōu)良的項目19個，占比28%；合格的項目43個，占比63%；不合格項目6個，占比9%。

3.4.2.3檢查中發(fā)現(xiàn)有重大安全隱患的項目2個，占比3%，有一般安全隱患的項目66個，占比97%。

3.4.2.4一般安全隱患發(fā)生率從高到低分別為高處作業(yè)安全隱患26.6%，施工用電安全隱患21.5%，腳手架安全隱患20.9%，文明施工隱患10.1%，安全管理隱患7.3%，施工機(jī)具安全隱患4.3%，消防安全隱患3.2%，起重吊裝安全隱患2.4%，基坑工程安全隱患1.8%，模板支架安全隱患1.3%，道路施工（或邊坡工程）安全隱患0.6%。詳見安全隱患分析圖。 

經(jīng)過本輪檢查，總體來看，該片區(qū)項目安全文明施工管理處于可控狀態(tài)，高處作業(yè)、施工用電和腳手架等三項安全隱患較為突出，占所有安全隱患的69%，需要重點關(guān)注；檢查還發(fā)現(xiàn)，該片區(qū)項目對深圳市住建局頒布的“十大禁令”執(zhí)行貫徹的不徹底，現(xiàn)場使用人字梯、門字架等進(jìn)行高出作業(yè)的現(xiàn)象又有回頭。

3.5第三方檢查服務(wù)實踐成果

3.5.1巡查單位借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)安全管理

經(jīng)驗編寫合理的施工安全檢查工作方案和流程，制定合理的檢查情況表及量化評分表，為委托方統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行施工安全標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管工作提供了技術(shù)支持。

3.5.2巡查單位的檢查情況報告在匯總安全

隱患的同時，借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)安全管理經(jīng)驗，提出針對性的解決方案，并跟蹤施工工地進(jìn)行改進(jìn)，切實提高施工工地的安全管理水平。

3.5.3巡查單位在月報及總結(jié)分析報告中，

匯總了一批針對典型項目安全隱患的典型解決方案，為委托方監(jiān)督工地提高施工安全管理水平提供技術(shù)儲備。

3.5.4協(xié)助委托方組織召開施工安全主題會，

為會議準(zhǔn)備施工安全專業(yè)檢查分析報告，向各施工相關(guān)企業(yè)宣講檢查情況、結(jié)果分析、解決方案。

3.5.5在委托方監(jiān)管工地發(fā)生安全事故時，

深入事故調(diào)查，挖掘事故發(fā)生的原因，研究防范性措施。

3.5.6巡查單位對委托方的施工安全信息化

監(jiān)管手段提供技術(shù)支持，給出了系統(tǒng)建設(shè)意見，對信息化監(jiān)管手段的推廣及應(yīng)用根據(jù)委托方要求提供了支持。

3.6第三方檢查服務(wù)存在的問題和改進(jìn)建議

3.6.1廉政問題

第三方巡查過程中，時常發(fā)生受檢項目賄賂檢查人員的情況，由于檢查人員各有分工，現(xiàn)場實體檢查會分開行動，難免有個別檢查人員經(jīng)不起誘惑鋌而走險，敗壞了巡查隊伍的廉潔和聲譽(yù)。

改進(jìn)建議：除了企業(yè)對檢查人員進(jìn)行廉政教育，簽訂廉政協(xié)議，提高檢查人員待遇，以及到受檢項目宣講廉政紀(jì)律等措施外，還要給每位巡查人員配備巡查執(zhí)法儀，對巡查全過程實時錄像，以避免行賄受賄的現(xiàn)象發(fā)生。

3.6.2檢查結(jié)果反饋性差

第三方檢查報告中，巡查組通過分析檢查結(jié)果，列出了評分過低需要進(jìn)行限期整改的工程項目，但委托方未參考其意見下達(dá)限期整改通知或采取其他措施，這使得第三方檢查工作流于表面，沒有真正發(fā)揮對項目的監(jiān)管和控制作用。

改進(jìn)建議：委托方給予第三方檢查單位直接下達(dá)限期整改通知的權(quán)利，為了避免第三方檢查單位濫用此權(quán)利，委托方可采取監(jiān)督和考核的措施。

3.6.3第三方檢查人員水平參差不齊

本次第三方檢查委托的是監(jiān)理企業(yè)，由于監(jiān)理行業(yè)的工資標(biāo)準(zhǔn)相對較低，其所招募的人員技術(shù)水平參差不齊，因此，難免出現(xiàn)參與第三方檢查的人員水平參差不齊的現(xiàn)象。

改進(jìn)建議：第三方檢查服務(wù)是專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)水平要求高的服務(wù)項目，監(jiān)理企業(yè)要轉(zhuǎn)型升級參與第三方檢查服務(wù)，就必須轉(zhuǎn)變思想和觀念，而且要舍得付出更多成本，委派專業(yè)水平過硬、能夠獨當(dāng)一面的專業(yè)人員組成檢查隊伍。同時建議適當(dāng)提高第三方巡查項目取費標(biāo)準(zhǔn)，使得第三方檢查單位愿意花更多的錢聘請高水平的人員。

四、監(jiān)理企業(yè)參與政府購買第三方服務(wù)的社會效益

4.1彌補(bǔ)政府主管部門力量不足

改革開放以來，我國建筑業(yè)發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，而政府部門由于受制于行政機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位性質(zhì)的影響，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員總數(shù)相對保持穩(wěn)定，未隨受監(jiān)工程數(shù)量增加而同步增長。使得質(zhì)監(jiān)站、安監(jiān)站從事建設(shè)工程監(jiān)督的監(jiān)管模式難以適應(yīng)日益擴(kuò)大的基建規(guī)模與先進(jìn)的建設(shè)技術(shù)，出現(xiàn)政府監(jiān)管不力、監(jiān)督工作缺乏專業(yè)性與客觀性、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。政府購買監(jiān)理企業(yè)等專業(yè)性強(qiáng)的社會單位提供第三方檢查服務(wù)，可以很好的彌補(bǔ)政府主管部門力量不足的問題。

4.2促進(jìn)建設(shè)工程管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化

通過第三方檢查服務(wù)，制定合理的檢查情況表及量化評分表，為政府主管部門統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行施工安全標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管工作提供技術(shù)支持；第三方檢查單位在匯總安全隱患的同時，借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)安全管理經(jīng)驗，提出針對性的解決方案，并跟蹤施工工地進(jìn)行改進(jìn)，切實提高施工工地的安全管理水平，促進(jìn)了建設(shè)工程管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

4.3減少政府檢查機(jī)構(gòu)與參建單位沖突

以往檢查中，政府檢查機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢地位容易造成與參建單位個別人員的沖突，激化矛盾；第三方接受政府委托進(jìn)行檢查，處于中立地位，降低了行政色彩。在進(jìn)入現(xiàn)場檢查、要求參建方提供資料、配合檢查過程中，與受檢方地位平等，易于溝通協(xié)商，利于參建各方與政府檢查機(jī)構(gòu)單位減少矛盾，共建平安工程。